12 февраля Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело по кассационной жалобе Татьяны Малышевой из Всеволожска Ленинградской области на решение местного суда и апелляционное определение областного суда, которыми было отказано в удовлетворении ее административного иска о признании незаконным бездействия администрации Всеволожского района в решении вопроса устройства ее сына Никиты, которому исполнилось два года в декабре 2017 года, в муниципальный детский сад в Муринском сельском поселении, где он проживает, Всеволожского района. Координатор движения "РДДДО" Кирилл Дружинин, к которому обратилась Татьяна, вел это дело с самого начала, составляя все необходимые судебные документы.
Обращаясь в суд с административным иском, Татьяна указала, что является одинокой матерью несовершеннолетнего Малышева Н.С., с которым проживает по месту регистрации в поселке Мурино Всеволожского района. По ее заявлению от 15 декабря 2015 года Малышев Н.С. был поставлен на учет для зачисления в дошкольное отделение МОБУ «Муринская СОШ № 1» 1 сентября 2017 года. Несмотря на достижение Малышевым Н.С соответствующего возраста, место ни в одном из МДОУ МО «Всеволожский муниципальный район» не предоставлено. Ей было сообщено, что детьми в возрасте от 1 до 3 лет МОБУ «Муринская СОШ № 1» на 2017/2018 учебный год не комплектовалось, вопрос о зачислении Малышева Н.C. в данное учреждение будет рассматриваться в период доукомплектования образовательных учреждений после исполнения ему трех лет или в период планового комплектования образовательных учреждений на 2019-2020 учебный год исключительно в порядке очередности.
После получения информации об отсутствии свободных мест в дошкольном отделении МОБУ «Муринская СОШ № 1» она обратилась к администрации муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области с заявлением об устройстве ее сына в МДОБУ «Муринский ДСКВ № 2».
Однако к моменту рассмотрения дела в суде первой инстанции администрацией муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области вопрос об устройстве ее сына в другое образовательное учреждение не решен.
Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 22 февраля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 10 мая 2018 года, административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.
Определением судьи Ленинградского областного суда от 18 июня 2018 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума ЛОС было отказано.
При изучении доводов кассационной жалобы Малышевой Т.М. по материалам истребованного дела судья Верховного Суда РФ О.В. Николаева, как следует из ее определения, полученного сторонами дела, установила основания для ее передачи с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Доводы судьи следующие.
Судом установлено, что Малышев Никита Сергеевич родился 2 ноября 2015 года в городе Санкт-Петербурге. Согласно свидетельству о рождении от 10 ноября 2015 года, матерью Малышева Н.С. является Малышева Т.М., отец не указан.
По состоянию на 31 августа 2018 года несовершеннолетний Малышев Н.С. состоит на учете в системе АИС ЭДС (автоматизированная информационная система «Электронный детский сад») с 12 декабря 2015 года в МОБУ «С0Ш «Муринский ЦО № 1» (плановая очередь 77 место) в возрастной категории от 1 до 2 лет на 2017/2018 учебный год; МДОБУ «Муринский ДСКВ № 2» (плановая очередь 41 место) в возрастной категории от 1 до 2 лет на 2017/2018 учебный год.
В соответствии с постановлением администрации муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 28 марта 2017 года № 735 «О комплектовании на 2017-2018 учебный год образовательных учреждений муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования», группы для детей в возрастной категории от 1 до 3 лет в МОБУ «СОШ «Муринский ЦО № 1» не комплектуются.
Малышеву Н.С. не было предложено место в группе с 2 до 3 лет в МДОБУ «Муринский ДСКВ № 2», поскольку на момент комплектования групп на 1 сентября 2017 гола ему не исполнилось 2 лет.
При этом в учреждениях, указанных в заявке Малышевой Н.С., отсутствуют группы возрастной категории от 1 до 2 лет.
Отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суды исходили из того, что непредоставление места в дошкольном образовательном учреждении вызвано отсутствием свободных мест в заявленных Малышевой Т.М. дошкольных учреждениях и наличием очередности, в которой состоят лица, обратившиеся за постановкой на такую очередь ранее Малышевой Т.М., в том числе имеющие право на внеочередное обеспечение местами в детских садах на льготных условиях. Малышевой Т.М. были предложены альтернативные варианты устройства ее ребенка в дошкольные образовательные учреждения (группа кратковременного пребывания на базе МОБУ «СОШ Мичуринский ЦО № 1» или группа полного дня в МОБУ «СОШ «Лесновский ЦО»).
Доводы Малышевой Т.М., пишет судья Николаева, заслуживают внимания ввиду следующего.
Согласно статье 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются ли они государственными или частными учреждениями, вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства - участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные или административные меры.
Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.
Законодательные гарантии конституционного права ребенка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.
Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного закона).
Исходя из положений, предусмотренных статьей 67 этого же закона, получение дошкольною образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общею образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.
Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.
Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечивают содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.
Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.
Малышева Т.М. в кассационной жалобе ссылается на то, что при вынесении решения судом не было принято во внимание, что ее сын достиг возраста для обеспечения его местом в детском дошкольном образовательном учреждения для получения дошкольного образования. Однако администрация муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» свою обязанность по обеспечению ребенка местом в муниципальном дошкольном образовательном учреждении, возложенную на орган местного самоуправления законом, не исполнила. Предложенное администрацией муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» место в дошкольном образовательном учреждении МОБУ «СОШ «Лесновский ЦО», расположенном в 49 км от места жительства Малышевой Т.М., не свидетельствует об исполнении администрацией обязанностей по обеспечению ее малолетнего сына местом в детском дошкольном образовательном учреждении, поскольку в силу отдаленности от места жительства Малышевой Т.М. и ее сына не может быть предназначено для ежедневного посещения ребенком. Отказ Малышевой Т.М. от предложения администрации о зачислении ее ребенка в группу кратковременного пребывания на базе МОБУ «СОШ «Муринский ЦО № 1» обусловлен тем, что Малышева Т.М. является одинокой матерью, одна воспитывает и содержит своего сына и в случае устройства ее ребенка в группу кратковременного пребывания она будет лишена возможности устроиться на полный рабочий день и обеспечить своему ребенку нормальное содержание.
При этом Малышева Т.М. ссылается на то, что администрацией муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» не предпринимаются меры к организации мест дошкольного образования на подведомственной муниципальному образованию территории. В жалобе Малышева Т.М. утверждает, что количество дошкольных образовательных учреждений в муниципальном районе не соответствует потребности населения.
Малышева Т.М. полагает, что поскольку ею были соблюдены необходимые условия для получения места в детском саду (наличие возраста ребенка, подача заявления в установленной форме), то администрация Всеволожского района обязана была обеспечить ее ребенка местом в дошкольном учреждении для получения бесплатного образования.
Непредоставление ребенку такого места свидетельствует о ненадлежащем исполнении заинтересованным лицом полномочий, возложенных на него законом, и о нарушении конституционного права ребенка на доступное бесплатное дошкольное образование.
В связи с этим дело было рассмотрено в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного суда (дело № 33-КГ18-13, карточка дела опубликована на сайте ВС РФ).
По итогам судебного заседания, в котором участвовали только представители администрации района и ее комитета образования, судебная коллегия отменила решение суда первой инстанции и апелляционное определение Леноблсуда, однако не стала возвращать дело на новое рассмотрение, а приняла новое решение о частичном удовлетворении административного иска, признав незаконным бездействие администрации Всеволожского района в решении вопроса устройства Никиты в муниципальный детский сад на территории Муринского сельского поселения. Вопрос устройства Никиты в детский сад к моменту рассмотрения дела в Верховном Суде уже не стоял: буквально на следующий день после поступления дела в Верховный Суд Никите было предоставлено место в садике рядом с домом, что мама малыша от суда и не скрывала.
Комментарий Кирилла Дружинина:
- Детали дела традиционны для Ленинградской области, где у нас в 2016 году уже был успешный судебный процесс, однако после первого же успеха в местной судебной системе что-то сломалось, и последующие процессы уже не заканчивались благоприятными для детей решениями, хотя и порой места предоставлялись в досудебном порядке, иногда даже не без влияния прокуратуры. Проблема в том, что администрация Всеволожского района почему-то решила, что, оставив ребенка в очереди до следующего года (а в этом деле и вообще на два года), она таким образом обеспечила ему возможность получать дошкольное образование. Для обычного человека это выглядит дико (место же в саду не было предоставлено), но нигде же не сказано, что власть должна поступать логично... Почему-то местная администрация приняла решение (зафиксировав это в административном регламенте), что если комитет по образованию предложит встать в очередь в другой детский сад (без наличия там мест) или место в группе кратковременного пребывания, то это и есть решение вопроса устройства ребенка в другой детсад, предусмотренное частью 4 статьи 67 ФЗ "Об образовании в РФ". Судья Верховного Суда в таком случае абсолютно обоснованно указала на третью статью Конвенции ООН о правах ребенка, где говорится о необходимости принимать во внимание обязанности родителей (все, которые предусмотрены законом). Судам и местным властям было прекрасно известно о том, что Татьяна в одиночку воспитывает Никиту, и поэтому никакой сад за 49 км от дома или группа кратковременного пребывания не решили бы проблему ее трудоустройства для того, чтобы элементарно содержать ребенка. Тут еще и проблема была в том, что после того, как суд первой инстанции отказал маме, она была вынуждена отправить сына к бабушке в Коми (2300 км от дома), где он и находился до декабря прошлого года, пока место в саду рядом с домом не было предоставлено; мы этот момент в судах не указывали, но в связи с новым решением по делу Татьяна, уверен, обратится в суд за компенсацией убытков и морального вреда как ребенку, так и ей. По крайней мере, я ей это рекомендовал, а решение за ней.
- Если же исходить из нового решения, - продолжает Дружинин, - то выясняется, что нормативы доступности детсадов, которые до этого никогда судами во внимание не принимались (раньше эти нормативы были прописаны в "детсадовских" СанПиН, а с 2015 года отнесены к нормативам градостроительного проектирования; норматив - 300-500 метров от места жительства), оказывается, имеют все-таки значение. В определении г-жи Николаевой опускаются наши доводы и просто сделан вывод о том, что сад в 49 км от места жительства не предназначен для ежедневного посещения Никитой, однако этот вывод, предполагаю, сделан на основе доказательств, указанных примерно в половине текста кассационной жалобы и предоставленных еще в суде первой инстанции, на которые, например, судья Всеволожского суда Береза просто не обратила внимание.
Можно сказать, что такое решение Верховного Суда является революционным. Ранее высшая судебная инстанция просто указывала на необходимость принимать во внимание все юридически значимые обстоятельства дела, которые она устанавливала, руководствуясь статьей 67 ФЗ "Об образовании в РФ". Однако впервые в число таковых было включено обеспечение ребенка местом в муниципальном детсаду именно по месту жительства, т.е. либо в физической доступности на нормативном расстоянии, либо хотя бы в закрепленном за ним детском садике. И впервые с 2014 года (и только во второй раз) Верховный Суд по спору о месте в детсаду вынес новое судебное решение, не передавая дело на новое рассмотрение.