В большинстве крупных городов, особенно в зонах новой застройки, в последние годы возникла серьезная проблема с предоставлением места в детском саду рядом с домом. Родителям в качестве альтернативы предлагаются места в детских садах, расположенных на удалении от их мест проживания, порой настолько значительном, что они вынуждены отказываться от подобных предложений. Иногда в качестве альтернативы предлагаются группы кратковременного пребывания. Это происходит в полном соответствии с местными административными регламентами. Разберем, являются ли подобные предложения для таких детей надлежащей организацией местными властями предоставления именно общедоступного дошкольного образования, право на которое установлено статьей 43 Конституции Российской Федерации и закреплено частью 3 статьи 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Зачастую и в судебных процессах суды не разбираются в данном нюансе, полагая, что предложение места хоть где-то уже является надлежащей такой организацией.

Итак, Конституция Российской Федерации устанавливает гарантию общедоступности и бесплатности дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (части 1 и 2 статьи 43).

Это право закрепляется в специальном законе, регулирующем правоотношения в сфере образования – Федеральном законе от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – ФЗ-273), в части 3 статьи 5 которого говорится, что в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе, дошкольного образования.

В отличие от школьного образования, дошкольное образование не является обязательным для граждан, а, следовательно, право на общедоступное бесплатное дошкольное образование реализуется в заявительном порядке. Особо подчеркнем, что эта необязательность для властей законом не установлена, поэтому от организации его предоставления власти отказаться не вправе (в силу вышеуказанных гарантий закона) и обязаны выделять достаточные бюджетные средства для его предоставления.

Статья 3 ФЗ-273 устанавливает такие основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, как обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования, а также принцип свободы выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 44 и частью 4 статьи 63 ФЗ-273 такое право предоставлено исключительно родителям (законным представителям) обучающихся.

При таких обстоятельствах какие-либо правовые механизмы для понуждения родителей (законных представителей) к выбору одной из вариативных форм получения дошкольного образования (в группе полного дня или в группе кратковременного пребывания), к выбору конкретного образовательного учреждения для ребенка (муниципального/государственного или частного, находящегося вблизи дома или далеко от него) отсутствуют. Несогласие родителей с предложенным альтернативным вариантом в случае отсутствия мест в ранее запрошенном детском саду еще не означает, что они отказались от выбранных форм получения образования, и не свидетельствует о злоупотреблении ими своим правом такого выбора. Поэтому с местных властей не снимается обязанность организовать предоставление дошкольного образования для их детей при таком отказе.

В самом ФЗ-273 отсутствует конкретное определение доступности образования, однако означает ли это, что данное понятие может трактоваться властями (и судами) так, как им заблагорассудится?

Нет, не означает.

Понятие доступности образования было раскрыто больше 10 лет назад Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении от 15 июня 2006 года № 5-п Конституционный Суд констатировал, что Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДОСТУПНОСТЬ (в частности, установление бесплатного начального образования), но и ФИЗИЧЕСКУЮ ДОСТУПНОСТЬ, под которой названные акты понимают БЕЗОПАСНУЮ ФИЗИЧЕСКУЮ ДОСЯГАЕМОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ либо ПОСРЕДСТВОМ ПОСЕЩЕНИЯ УЧЕБНОГО ЗАВЕДЕНИЯ, НАХОДЯЩЕГОСЯ НА РАЗУМНОМ ГЕОГРАФИЧЕСКОМ УДАЛЕНИИ, либо путем получения доступа к современным технологиям. Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Толкование норм закона и положений международных договоров Российской Федерации, приведенное в постановлениях Конституционного Суда, имеет силу закона.

Таким образом, территориальная доступность дошкольного образования должна приниматься во внимание местными властями, уполномоченными законом на организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, при планировке и застройке жилых зон, а пределы удаленности дошкольных учебных заведений от мест жительства граждан устанавливаются положениями строительных правил.

Так, радиус обслуживания населения детскими дошкольными учреждениями, размещенными в жилой застройке, установлен в пункте 10.4 и таблице 5 действующего Свода правил СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. N 820), где указано, что в городах его, как правило, следует принимать не более 300 метров. Ни о какой транспортной доступности детских садов в данном документе не идет речи. Данный Свод правил направлен, в том числе, на обеспечение градостроительными средствами безопасности и устойчивости развития поселений, охрану здоровья населения, охрану окружающей среды, а его требования с момента его ввода в действие предъявляются к вновь разрабатываемой градостроительной и проектной документации, а также к иным видам деятельности, приводящим к изменению сложившегося состояния территории, недвижимости и среды проживания; конкретизацию этих требований следует осуществлять при разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (пункты 1.1, 1.2, 1.3 Свода правил).

Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что движущиеся автотранспортные средства, согласно статье 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, являются источниками повышенной опасности. При таких обстоятельствах использование общественного или личного транспорта при посещении детского сада исключает безопасную физическую досягаемость дошкольного образования в таком детском саду. Следовательно, для признания дошкольного образования, получаемого в детском саду вне пешей доступности от места проживания ребенка, доступным отсутствуют правовые основания.

Отсутствие мест в детских садах, расположенных в доступной близости от места проживания их будущих воспитанников (что можно приравнять к отсутствию таких детских садов вообще), свидетельствует о ненадлежащей организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования органом местного самоуправления и о нарушении прав детей, поставленных на учет, на общедоступное бесплатное дошкольное образование.

Таким образом, посещение детского сада, находящегося исключительно в транспортной доступности, не доказывает получение ребенком ИМЕННО ДОСТУПНОГО дошкольного образования. Это лишь означает, что родители выбрали его для получения дошкольного образования, но ребенок в таком случае не реализует свое право ИМЕННО НА ОБЩЕДОСТУПНОЕ БЕСПЛАТНОЕ дошкольное образование.

Предложение посещать такой сад в отсутствие свободных мест в саду, который расположен в пешей доступности, и при наличии заявления родителей о предоставлении места в саду, расположенном в доступной близости к месту жительства ребенка, не доказывает соблюдение органом местного самоуправления права ребенка на общедоступное бесплатное дошкольное образование.

Орган местного самоуправления обязан принимать такие меры для организации предоставления на общедоступное бесплатное дошкольное образование, как обеспечение населения доступными объектами дошкольного образования, т.е. такими объектами, расположенными внутриквартально, в пешей доступности от мест жительства их воспитанников.

Нехватка мест в таких садах для жителей близлежащих домов является поводом для обращения родителей ребенка в суд с требованием о признании незаконным бездействия властей по предоставлению мест в детском саду, расположенном в доступной близости от места проживания их ребенка, вне зависимости от того, приняли ли они альтернативное предложение местных властей или нет.

В кассационных определениях от 12 февраля 2010 г. № 33-КГ18-13 и от 26 апреля 2019 г. № 5-КА19-4 Верховный Суд Российской Федерации, отменяя судебные акты нижестоящих судебных инстанций, признал за ребенком право на получение дошкольного образования в доступной близости от его места проживания.